近年来,危困企业“破产难”“破产乱”导致“谈破色变”的情况时有发生,破产检察监督的呼声也日益高涨。然而,实践中,这项工作还面临诸多问题。对此,笔者提出以下解决方案供参考。

一、加强立法,厘定监督原则

近年来,各地检察机关陆续在破产检察监督领域出台相关规定,但由于国家层面的规范尚未建立,地方性法规层级低、适用冲突等导致监督效果欠佳。笔者认为,有必要对检察监督介入破产程序进行立法建构,明确规定检察机关在介入破产程序时的角色定位与监督范围,提升破产检察监督制度的规范等级,强化检察机关在破产程序中的法律监督者身份,为检察机关介入破产程序提供合法性来源与统一的标准。

同时,也应注意到,法律监督权的行使须慎重,检察机关在介入破产程序时应当遵循利益平衡原则与谦抑原则。企业破产会调整企业原有的利益格局,涉及企业的各方利益均会由动态平衡转向波动冲突。当破产案件的各方主体发生难以调和的利益冲突时,检察机关的介入虽然能够以法律监督者的身份重新平衡各方主体的利益,但也会打破行政权、审判权与诉权之间原有的平衡格局。为避免因检察权的扩张而损害检察公信力,破产检察监督应当秉持法定性、必要性和适度性的谦抑原则——法定性要求检察机关行使监督手段、启动监督程序均须严格依法,并且要有助于促进监督目标的实现。必要性表现在检察机关介入破产程序对于利益受损当事人权利救济的紧迫程度。作为一种保障性的权力,法律监督权通常只有在其他法律实施机制均无法排除违法情形时,才可以启动。既然检察机关已经介入破产程序,就应当限制权力的扩张,而适度性则要求检察机关的介入手段对破产案件中利害关系人的影响应当降到最低限度。

二、完善监督内容,明晰主体关系

在当前以法院为主导、债权人会议和债权人委员会为双翼的破产监督模式中,内部结构的封闭及外部监督的缺失会加剧利害关系人对司法腐败与管理人失职的担忧。为满足破产监督需要,由具有法律监督权的检察机关介入破产程序来弥补外部监督的缺失,具有合法性和正当性。具体来说,强化破产检察监督应完善以下内容:

统一破产检察监督的范围。确定监督范围是划定破产程序中检察权和审判权边界的关键。破产检察监督的基本领域包括监督破产犯罪的发生、破产管理事务违法以及审判人员违法。对于破产犯罪的检察监督属于检察机关的固有职能。由于破产案件一直都是虚假诉讼犯罪的“重灾区”,尤其是虚构债权申报,因此有必要建立检察机关债权审查机制,对债权人申报债权、管理人确认债权、破产债权确认之诉、破产撤销权之诉等虚假诉讼高发领域进行全程监督。而对于破产管理事务的监督,应当是现阶段破产检察监督的重点,主要包括对法院审判活动的监督和对破产管理人管理活动的监督。前者主要针对的是法院的生效裁判,利害关系人可以通过向检察机关申请监督来获取救济。后者主要针对管理人的管理行为,可以建立破产管理人检察监督机制,检察机关可通过参加破产管理人遴选、听证会、管理人交接会等开展监督。

规范破产检察监督的方式。规范方式是定位检察机关与法院、破产管理人、政府部门之间关系的核心。一方面,破产检察监督应当覆盖从破产案件受理到破产事务执行再到破产资产处置的全过程。检察机关不仅应当加强对破产程序的监督,还应当关注与破产程序相衔接的审判程序和执行程序,尤其是债权申报审查、破产管理人选任、虚假诉讼以及破产财产处置等重点环节。另一方面,破产检察监督应当落实为具体的监督措施。针对破产管理人,检察机关可以通过受邀参加破产管理人的选任会议和列席债权人会议等方式进行监督。针对法院的生效裁判,检察机关可以通过抗诉、再审检察建议等方式进行监督。针对破产程序中发生的职务犯罪或者行政不作为等,检察机关可以通过移送犯罪线索、发出检察建议或提起行政公益诉讼等方式进行监督。

三、优化配套机制,保障监督效果

完善破产检察监督制度,不仅要关注制度建设本身,还应当重视制度外部环境,以优化配套机制来保障破产检察监督的成效。

一是释放数字活力。一方面,检察机关内部要发挥检察一体化的工作优势,建立专门的破产检察监督案件联动会办制度,实现各部门之间的信息共享;另一方面,要运用大数据、区块链等技术推进跨部门协同,及时获得各类破产案件信息,从中摸排出可介入监督的破产案件线索,并总结类案规律、归纳线索特点,开发应用性监督模型。在科技的助力下,破产检察监督应当实现从传统的“数量驱动、个案为主、案卷审查”的个案办理模式,向“质效导向、类案为主、数据赋能”的类案治理模式转变。

二是编织破产检察监督线索处置网。检察机关可与法院、破产管理人协会建立破产案件监督线索移送、处置工作机制。具体而言,可以设立面向全社会开放的破产案件监督线索网络平台,为破产案件的所有利益相关者提供线索反馈渠道。根据平台上所反馈的线索类型,检察机关可自行查办或将线索移送公安机关、监察机关办理。同时,检察机关还应及时向线索提供人反馈案件办理情况和办理结果。

三是增强破产检察监督的府院联动。应进一步完善破产处置府院协调联动机制,逐步形成“政府—法院—检察院—破产管理人”四方联动模式。检察机关不仅应当加强与法院的沟通,在现有的法检协调联动的基础上,探索建立定期集中交换破产案件信息、调阅破产案件卷宗、召开联席会议等机制,还应当加强与破产管理人的沟通,通过联合调研、会签文件、搭建信息共享平台等方式,支持和监督破产管理人的管理活动。

[作者分别为湖南省湘潭市岳塘区人民检察院检察长、西南政法大学法学院副教授。本文系最高人民检察院2023年检察理论研究课题《破产检察监督的实现路径研究》(GJ2023D35)的阶段性成果]