2021年党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。这既是对检察机关加强行政检察监督促进行政争议实质性化解专项活动等相关工作的肯定，又是对行政检察工作的未来发展提出了更高要求。因此，明确检察机关实质性化解行政争议的角色定位对于做好该项工作具有重要意义。总结最高检自2020年以来发布的实质性化解行政争议典型案例及各地实践经验，可以从行政检察监督办案流程入手，充分认识检察机关在实质性化解行政争议中承担的责任、肩负的使命。

检察机关是程序启动的主导者。检察机关是否有权启动行政争议实质性化解程序是做好、做实这项工作的首要问题。2021年9月1日正式施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》（下称《规则》）将“行政争议实质性化解”写入总则部分，对推动实质性化解行政争议这一重要目标予以明确，增加规定实质性化解行政争议的原则、方式等内容。根据《规则》第6条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，应当查清案件事实、辨明是非，综合运用监督纠正、公开听证、释法说理、司法救助等手段，开展行政争议实质性化解工作。”这表明检察机关在行政诉讼监督案件办理中具有开展行政争议实质性化解的职责，是行政争议实质性化解程序启动的主导者。在具体办案中，检察机关应依据不同情形把握好行政争议实质性化解程序的启动时机以及启动方式：一是当争议当事人因不服生效行政裁判而申请检察监督时，检察机关经过认真审查与核实认为确有化解可能的，应主动作为、勇于担当，助力行政争议的实质性化解。如在“陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案”（检例第117号）中，检察机关在对该案的争议焦点调查核实后，了解到陈某的实质诉求，确有化解可能。于是检察机关决定启动行政争议实质性化解程序，推动区政府与陈某达成和解。二是当检察机关通过调阅案件卷宗的方式，发现生效行政裁判抑或行政裁判的执行在实体或程序层面存在违反法律强制性规定时，检察机关应及时开启实质性化解行政争议的相关程序，实现精准监督。

检察机关是沟通协调的推动者。在行政争议实质性化解的案件办理中，检察机关应发挥沟通协调推动者的角色，主要体现在：一是着力推动争议当事人和相关部门的交流互通、联动协调。行政机关和老百姓之间发生纠纷，一个主要原因是缺乏充分沟通，以及一些实质性程序未有效落实。检察机关代表国家行使法律监督权，具有中立性和客观性，其以释法说理等方式为行政争议双方当事人搭建沟通、交流的渠道和桥梁，有助于消除双方当事人的顾虑，引导双方当事人合理表达诉求并在法律规定的范围内寻求理性解决方案，促进共识形成，为行政争议实质性化解创造更大可能性。如在具体案件中，检察机关一方面对监督申请人释法说理、心理疏导，使其认识到自身行为的违法性以及申请补偿数额的不当性；另一方面与行政机关展开交流，指出行政机关的不当之处。检察机关以沟通协调的推动者角色积极为争议双方架设“平心静气”交流的渠道，为明晰各自的法律责任提供了重要保证。二是着力推动构建沟通协调的平台和工作机制。检察机关在行政争议实质性化解中应积极整合行政资源、司法资源和社会各界资源，联合出台相关工作规范，建立健全行政争议多元协调化解的平台和长效机制。

检察机关是磋商化解的主持者。当行政争议进入实质性磋商阶段，检察机关作为行政争议处理的第三方应担当主持人的角色，以公开听证的方式引导争议双方就所涉问题充分表达各自诉求、理由，帮助厘清案件事实、理性分析案件焦点，促使双方进行调解、和解，达成解决共识。检察机关履行好磋商化解主持者的责任，能够有效保障案件当事人的知情权、参与权，实现纠纷解决效益的最大化，有利于做实行政检察监督。如在“王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案”（检例第120号）中，检察机关在推动案涉各方的磋商化解中，主持公开听证会，充分结合事理、法理及城市政策等多方因素，促使案涉各方达成和解协议，争议得到实质性解决。

（作者为中共湖南省委党校法学部副教授）