本网站已支持IPv6网络

首页  丨   检察动态    检察新闻    理论研讨    以案说法    检察文化     依法治县    检察风采

检察概况
院领导介绍
组织机构
检察长信箱
中国检察听证网
三个规定
微信二维码
微信二维码
微博二维码
微博二维码
12309客户端二维码
12309客户端二维码
当前位置:首页>>理论研讨
浅议检察机关提起民事公益诉讼
时间:2018-02-13  作者:  新闻来源:江苏检察网  【字号: | |

浅议检察机关提起民事公益诉讼

来源:江苏检察网 作者:陈万洲 孙晓娟

公益诉讼制度的兴起根本原因是政治国家维护公共利益的失灵和能力不足,公益诉讼制度的本质是通过公民或社会组织的直接出击,促使市民社会与政治国家司法权、行政权与立法权的良性互动。21世纪后,我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼进行了概括规定,但对其诉讼主体与具体操作程序未作详细规定,修改后的消费者权益保护法和环境保护法对公益诉讼也规定了相关条款,仅是点题之意,却无破题之实。而2014年12月18日最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》,对民事诉讼法规定的公益诉讼进行专门、系统的解释,包括公益诉讼除原告主体以外的构成要件、民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系等。而党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也指出了要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。今年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议,审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,意图将检察机关提起公益诉讼先行先试,在授权试点的基础上总结经验,进而对现行法律进行修改,最终建立完善的国家公益诉讼法律及司法体系。这体现了我国相关机关肯定检察机关作为适格原告提起公益诉讼的地位,强化了对国家和社会公共利益的保护,同时设置诉前程序,提高检察监督效力,节约司法资源。但对我国现有的环境公益诉讼研究不应仅盯着这些技术层面的制度设计,更多的还是应该重视环境公益诉讼制度构建的理论核心问题,如公益的范围界定、公益诉讼的客体、检察机关诉讼主体适格理论等。

  一、公共利益的界定与解读

  (一)解说“利益”

  对公共利益的理解,少不了对“利益”内涵的明确。诸多学者对利益进行解释,具有代表性的有好处说、需要说、资源说与关系说。好处说通俗易懂但未精确说明利益的属性;需要说中提到利益作为客体与主体之间存在满足与需要的关系。

  [①]庞德也认为利益是一种需要或需求,他将利益分为个人利益、公共利益与社会利益;资源说将利益作为一种生活资源来看待,但并未将社会制度不认可的资源纳入利益范畴;关系说强调人对需求对象的分配存在一种关系,而这种关系便是利益。但该说也未道明利益属性,难以对利益作出清晰判断[②]。

  综上,笔者认为利益是能够满足主体需要的一种资源,而这种资源并不局限于客观规律、社会环境和社会制度所认可的范围内,同时该资源具有使用价值,主体通过努力进而获取该资源以满足自身需求。具体判断则从以下几个方面入手:一看该资源是否具有使用价值和利用价值;二看资源与主体是否存在需要和满足的关系;三看主体是否能够通过自身行为获取该资源以满足自身需要。

  (二)何为“公共利益”

  根据字面含义,公共一词显然与私的、专有的相对立。“公共利益”最早可追溯到古希腊,一种朴素的“整体国家观”在那里形成,并将公共利益作为国家统治的重要纽带。这种公共利益仅作为统治者政权性质的衡量,而并不是真正意义上的公益。近代,公共利益理论被学者们扩展,“最大多数人的最大幸福”则是判断公共利益的标准,但还是比较抽象。20世纪后,庞德将利益划分为三种类型,即个人利益、公共利益和社会利益,他认为公共利益是各类组织的希望和追求。而我国对公共利益的研究大致可分为两类:一类是从实体法角度研究的法律化公共利益,一类是从程序法角度研究的实践性公共利益。

  实体法中,如何明晰公共利益内涵,学者倾向于将公共利益中的“公共”和利益拆开进行解释,再整合到一起,进而形成结论。“公共”作为受益的对象,是通过地域与人数来界定的名词,虽然学者对公共的内涵持不同意见,但都将地域与人数作为关键或重要的考量因素。设立公共利益时需先考虑将其置于何种范围的地域,能够满足多少人的需要。法律含义则是指不特定的自然人或组织对于某种资源的权利享有是一样的,无任何差异。

  从程序法角度上看,在承认公共利益是一个抽象概念后,如何具体落实到实践才是重点所在。于是他们的关注点不是“什么是公共利益”,而是“谁来界定公共利益”。他们以界定主体的不同划分为三类模式即立法机关明确规范公共利益,行政机关对公共利益的裁量和司法机关对公共利益的裁量。

  对公共利益的界定,应对其背后潜藏着的多种相冲突的利益进行关注,并最终做出抉择。特别是司法实践中,司法机关是否受理公益诉讼的案件,完全取决于其对公共利益的理解。根据上述论述,笔者认为公共利益是指一定社会条件下或特定范围内(某一共同体内)能够满足不特定的大多数自然人或组织需要的资源,具有抽象性、社会性和相对性的特征。在此,公共利益是相对于共同体内的少数人而言的,共同体的规模可以是国家,社会,也可以是某一个集体,对该共同体中大多数人有益则可确定为公共利益,具有主体数量的不确定性、利益的不确定性、地域范围的不确定性、实体上的共享性等特征。因对公共利益界定标准未形成共识,目前我国《民事诉讼法》中将公益诉讼的范围局限于环境污染和侵害众多消费者合法权益的两种类型,随着社会发展,还会有涉及到其他公益的案件发生,为防止严重后果发生,笔者建议我国应对公共利益的界定方法进行立法,可采用概括加列举式,有利于司法机关适用,同时也有利于对公共利益的保护。

  (三)对公益形态的理解

  对学术界关于公共利益的不同观点中可得出其表现为三种形态:与私人利益相对的公益、涉及多数主体的共益、以及实体法中无明确规定主体的第三种利益[③]。

  我国本土语境下,公益的含义不是西方语境下的以私人自愿性权益让与为基础的利益联合,而是带有强烈意识形态色彩的非法律概念。在我国,“公”主体参与民事活动时与作为“私”的普通民事主体具有平等的法律地位,当其利益受到侵害时,作为法定实体权利享有者的“公”的主体自然是诉讼当事人,但这层含义的“公”益并不是本文所讲的公共利益范畴。

  “共”益则是由多数主体的私益汇集而成,涉及到多数人的利益,特别是此类诉讼不局限于对个体利益的救济,还表现为法律对正常社会秩序及价值观念的维护,具有公益性。涉及公益的多数人的“共”益诉讼在程序技术上表现为由诉讼担当人提起诉讼,如集团诉讼、团体诉讼、选定当事人诉讼、诉讼代表人等。

  第三种利益是指不属于实体法上的任何特定的主体,但却涉及到众多主体或整个社会的利益,具有公益性。无主的利益及特定情况下无人保护的“共”益若被侵害,法律则会对其进行保护进而设定特定主体予以起诉,需要法律寻找担当人进行诉讼,属于我国语境下公益诉讼的适用范围。我国民事诉讼法赋予有关组织与机关诉讼权,而遭受环境污染侵害的个人则不能享有。

  二、国内公益诉讼相关研究

  上述对公共利益的解读中不难发现,民事关系中对公共利益的维护,通常便是第三种无主利益的维护,涉及到每个主体,本文中强调的“公益”便是此层含义。对谁有资格提起公益诉讼这个问题,首先需要对公益诉讼性质和属性进行分析。

  (一)公益诉权性质分析

  从根本上来看,公益诉讼并不是一种单独的诉讼,而是一个以诉讼目的为标准,以社会公益和正义为宗旨,以社会需要为基础,以填补权利救济空白为根本的诉讼模式的扩展活动。该活动的发动是权利行使还是职责履行,值得探讨。

  有学者认为公益诉权是一种民主管理的权利,是民众行使监督权的表现,是宪法意义上的监督权。但这种理解让人产生疑问:为何公民或社会团体行使公益诉权还需要法律授权呢?于是,有学者认为公民提起公益诉讼时,如美国私人总检察长,私人实施法律实质上便是行使国家权力。因此,公民行使公益诉权需要法律授权,同时该理论认为应将公民的公益诉权定性为权力。还有学者认为公益诉讼本质是公民共同行为的有机组成部分,公民参加管理是公民的权利同时也是公民的义务。

  从对权利和权力的概念解析来看,公益诉权并不是一种权力,也不是一种义务。英美国家的私人总检察长提起公益诉讼前需要通知即将成为被告的行政机关,促使其改变自己的违法行为即“诉前通知”,这并不意味着公民的诉权具有直接改变法律关系的能力。而公民参与政治国家的管理是公民自发共同行为,是其公民意愿和德行的具体体现,不能被定性为具有强迫性的义务担当。根据权利的内涵,其实现是对他人行为的一种强制,公益诉权应属于权利范畴。由此看来,公益诉权根本上属于权利,只不过其隐藏着能够促使某种法律关系改变的能力,即能够将行政权力“唤醒”,能够使隐藏于后台的国家权力和社会权力共同合作以对付任何损害公益的行为。

  实质上,公益诉讼制度产生原因是政治国家维护公共利益的失灵和能力不足,特别是市民社会与政治国家之间的公共信息传递机制出现问题,需要找到权利—权力有效互动之路,激发和调动社会各界参与社会公共治理行动中。因此,本文认为公益诉权本质上属于权利,是公民共同行为有效实现公共利益和个人利益的同一性,是权利—权力的理性互动。

  公益诉讼并不是一种新的诉讼类型,是公民或社会组织通过启动特殊诉讼程序,实现对民权和共同体成员的主张进行保护,进而促进市民社会与政治国家的互动[④]。

  (二)公益诉讼属性理解

  根据学者对公益诉讼的定义,有的认为公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼,主体仅是国家机关;有的认为公益诉讼是指与自己没有直接的利害关系,诉讼针对的行为损害的是社会公共利益,而没有直接损害原告的利益;还有人认为公益诉讼是特定当事人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益,依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度;有学者提出公益诉讼可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼,民事公益诉讼主要是公民或组织针对其他公民或组织侵害公益的行为,请求法院提供民事性质的救济;而行政公益诉讼是公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害公益为由,向法院提起的司法审查之诉。由此看来,学者对公益诉讼属性和性质认定仍存在着一定分歧,是兼具民事和行政性还是其中之一呢,值得我们进一步探究。

  有些学者坚持公益诉讼属性仅具有行政性,理由如下:1、身份地位不同。民事诉讼中,国家机关的加入会导致原被告双方力量失衡,违背民事权利平等地位的诉讼本质;2、民事诉讼主体的固定化,为建立公益诉讼制度而引进检察机关,将违反了检察机关的本身定位。即便国外有确立检察官作为公益代表人参加民事诉讼制度,但也不能盲目照搬; 3、民事诉讼判决承担民事责任的方式并不符合民事公益诉讼的要求。另外,民事公益诉讼也不符合我国国情。因此,从行政诉讼范畴来分析,公益诉讼应类属于行政诉讼。

  有些学者对上述观点并不赞同,理由如下:1、国家机关提起公益诉讼无关当事人地位问题。国家机关参与民事诉讼时会有严格的程序和条件限制,在民事诉讼中也会与对方当事人在法律上权利义务平等,并不违反私法自治原则。2、检察机关作为法律监督机关一直履行打击犯罪、追究嫌疑人刑事责任的功能,但这并不意味着检察机关不能提起民事公益诉讼,特别是经济高速发展的今天,检察理论也应顺应趋势,检察机关行使民事诉讼权条件已成熟。3、民事公益诉讼判决承担责任方式有特殊性,并不受限于民事诉讼判决后果。

  也有学者提出将公益诉讼前加民事或行政作为前缀,并不妥当。这种将公益诉讼以被告是否是国家机关来划分民事公益诉讼和行政公益诉讼的做法,忽略了原告的主体资格问题。同时也不利于对公益诉讼本质和属性的理解。笔者认为对公益诉讼的属性的理解,首先应确定诉讼目的即为了公益,其次是以谁为被告,最后看原告的诉讼权利及请求。

  本文以诉讼程序和权利等方面的不同而将公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。本文认为民事公益诉讼作为民事诉讼一种特殊形式,遵循民事诉讼规律和一般规则,若国家机关作为原告参与其中,为体现私法自治原则,其参与民事公益诉讼的法定条件和范围都应有所限制。

  (三)公益诉讼原告资格

  根据我国法律规定,公益诉讼的当事人与公益本身无实体上的利益关系(法律无明确规定该类公益享有主体),因而此处的当事人为程序当事人。公益诉讼起诉资格到底应该授予国家机关、社会团体还是个人,当事人是否适格,有必要找出诉讼适格的理论依据。

  1、公民

  有学者提出“公益诉讼的主体应该是不具有维护公共利益法定职责的公民和社会组织,是世界各国对公益诉讼主体的普遍要求。”从市民社会与政治国家之间关系来说,公益诉讼是一种特别诉讼,是两者之间的一种沟通机制,能够促使公民参与进而保护公益,换句话说,就是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。

  公益的核心在于公共性,涉及不特定多数人的利益,特别是环境利益关系到每一个公民的生存,对于环境公益的损害,公民感受最为直接与深刻,有责任感的公民理应担当起维权的责任,有权通过多种途径维护赖以生存的环境公益。因此,公民个人为了维护公益理所当然具有公益诉讼起诉资格。另外,从上文中提到的公益诉讼本质的理解中,不难看出公益诉权从根本上属于权利范畴,不属于权力,因此其主要行使者不应以国家机关为主,或者说国家机关提起的公益诉讼应该不属于典型意义上的公益诉讼。公民作为市民社会重要力量,应被赋予公益诉权,才能实现市民社会与政治国家的有效互动[⑤]。

  我国民事诉讼法修改后,有关公益诉讼的规定直接将公民个人排除在原告主体之外。这主要是考虑到我国国情,公民法律意识不高,能力有限,实际操作中易出现滥诉现象。公益的核心在于公共性,涉及不特定多数人的利益,对于环境公益的损害,有责任感的公民理应担当起维权的责任,有权通过多种途径维护赖以生存的环境公益。即便个人不能成为适格原告,也应为其提供表达利益需求的渠道,以尊重公民对公益的关注与呵护,从而有助于环境公益诉讼的有序发展。随着时代发展,公益律师出现时,其具有较强的专业能力和诉讼能力,应该从立法上赋予其具有公益诉讼起诉资格[⑥]。

  2、机关和组织

  但也有学者指出公民提起诉讼时公益和私益之间的关系该如何处理是个难题,法律便从技术上将公益诉讼定义为一种担当人为原告的特殊类型诉讼形态,原告并非公益的实体利益主体,而是以纯粹的程序当事人的身份出现在诉讼程序中,以实现保护公益的目的。因此,只有与诉讼结果无直接利害关系的主体才能成为适格原告。

  传统民事诉讼法理论和制度中,当事人适格理论和诉的利益理论对公益诉讼的限制众所周知,但学者经讨论对公益诉讼适格原告基本达成共识,即环境诉讼不能完全置于直接利害当事人之间,传统诉讼理论不能直接有效救济现代环境公益。公益诉讼原告资格的认定标准则是一个动态发展的、可调节的标准,既要考虑社会发展的需要,又要考虑个案的不同。为了适应维护法益和公益的发展需要,近现代民事诉讼意义上的当事人适格理论扩大了当事人主体适格的范围。主要理论观点包括诉讼实施权理论、诉的利益标准、诉讼担当理论和诉讼信托理论[⑦]。

  因公益的多主体交叉性,公益诉讼原告选定应是多元化。环境公益诉讼原告主体的具体构建方式应对国情、可操作性和实质成效等有所考虑,目前我国采取的是较为现实的模式---多元化模式,即国家机关、团体组织都能够成为公益诉讼的适格原告,共同参与民事公益诉讼。该规定考虑到我国目前法治不发达的国情,考虑到可操作性和实效性,同时也具备一定的理论和实践基础。检察机关作为法律监督机关,虽与具体案件的实体法律无利害关系,但其为保护公益而提起诉讼,具备诉讼实施权和诉的利益,同时也满足诉讼信托理论,享有程序意义上的诉权,以自己名义提起诉讼。因此,检察机关作为民事公益诉讼适格原告具有一定的理论基础和依据。

  3、检察机关提起公益诉讼的身份认定

  公益诉讼实践中,检察机关有三种参与公益诉讼的方式,即以原告身份直接提起诉讼,如处理环境保护与弱势群体利益保护类案件;以法律监督机关身份支持起诉,如处理国有资产流失类案件;提出检察建议或调解方式,如处理案情简单、权利义务明确、争议不大的案件。我国现行法律并未赋予检察机关直接提起民事公益诉讼的资格,但根据上述分析,检察机关作为适格诉讼主体具有一定的理论基础,但在理论界对其作为原告提起公益诉讼的身份的认识还未统一,有学者认为是当事人身份,有认为是国家监督诉讼人身份,有认为是国家诉讼人身份,有认为是公益代表人身份[⑧]。2015年最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》中明确指出,公益诉讼案件中,检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。该称谓主要是为了保护公益,与检察机关刑事诉讼传统身份相区别,同时也保持了内在的一致性。

  该试点方案指出,检察机关以公益诉讼人身份提起公益诉讼,是民事公益诉讼原告主体构建模式的一大创新与进步,同时也是为了充分发挥检察机关的监督作用,进而调动各主体保护公益的积极性,从而有效整合保护公益的各方力量。同时,因私法自治原则,检察机关提起民事公益诉讼时应严格遵循谦抑原则和起诉法定主义。

  三、检察机关提起民事公益诉讼制度设计

  (一)域外法律实践概况

  在大陆法系和英美法系国家,作为司法机关的检察机关,均具有提起公益诉讼的权利。

  1、 大陆法系司法实践

  法国作为大陆法系典型代表,法律明确规定了检察机关具有民事公益诉讼起诉资格。首先,明确规定检察机关起诉资格,明确规定其作为主要当事人提起诉讼,并明确规定其参与诉讼的程序、范围、权利和责任。德国法律重视检察机关提起行政公益诉讼的地位与作用,将公益起诉权归属于检察机关或某些特定社会团体,明确规定联邦、州及地方检察官提起公益诉讼的案件范围,并规定了公益诉讼中诉讼费用问题,为检察机关提起公益诉讼解除后顾之忧。但未对检察机关提起民事公益诉讼的配套制度作出详细规定,如民事调查、报告备案等制度[⑨]。

  2、 英美法系司法实践

  在英国,检察官可为了公益而提起或参与公益诉讼。法律规定在民事公益诉讼中,享有起诉权的主体包括检察总长、特殊公职人员和普通民众,其中特殊公职人员包含了检察官。检察总长可作为公益的维护者代表公众出席法庭审理,公民个人也可对检察总长认为不适宜提出公益诉讼的情况提出申请,请求检察总长批准该公民自己以检察总长的名义提起民事公益诉讼。该制度以国家机关作为后盾,对案件处理、维权等都能及时到位,但检察总长提出公益诉讼通常都是在权益遭受侵害之后才行动,缺乏主动性,不利于保护环境。

  美国通过对诉的利益的扩大解释,使得检察机关、公民和其他组织提起民事公益诉讼范围比较广泛。检察机关、公民和相关组织只要能够证明其在美学利益、环保利益以及娱乐利益上的特殊利益受到侵害,则就可以享有原告资格。该做法放宽了原告主体资格,推行全面的公民诉讼模式,并赋予公民和相关组织司法救济的权利,这对美国公益的维护起到重要作用[⑩]。

  经过上述介绍,为了保护公益,各国均在努力探索有效的法治方式,我们在研究国内司法实践的同时也应借鉴和学习域外相关经验。如法律明确规定检察机关的原告主体资格;为简化诉讼程序、降低诉讼费用,检察机关可实施民事调查制度、行为整改制度等配套制度;明确规定诉讼费用的分配,解除原告提起公益诉讼的羁绊。

  (二)我国相关制度完善

  1、我国检察机关提起民事公益诉讼的困境分析

  近年来,各地环境公益诉讼实践中,不乏检察机关参与或提起的案例,如2011年嘉兴平湖法院审理平湖检察院诉嘉兴市绿宜环保服务有限公司等5被告环境污染责任纠纷案。检察机关以公益诉讼原告身份走进民事法庭,虽然法律条文并未明确规定,但实践中检察机关维护公益提起公益诉讼已取得一些实效。纵观我国目前公益诉讼发展,不难发现我国环境等公益维权仍存有困难,检察机关提起公益诉讼仍存在障碍,主观层面的原因:司法资源的有限性与案多人少的实践困境,公益案件的专业性与技术性要求检察机关花费大量人力、物力成本;对检察机关内部机构设置具有一定影响,若检察机关民事行政检察部门参与或提起公益诉讼案件较多,势必影响民事行政检察部门其他业务的开展等。

  除了检察机关自身原因外,客观原因有:(1)检察机关提起民事公益诉讼原告主体资格上,仍面临法律定位不明确的境地。(2)检察机关提起公益诉讼的案件范围并不明确。如对公共利益如何进行界定,法院对公益诉讼是否受理取决于其对公益的理解。(3)检察机关提起民事公益诉讼具体操作程序并未明确,即如何承担公益诉讼中的举证责任,检察机关提起公益诉讼的权力与义务如何界定,公益诉讼中损害、损失评估难以确定等。(4)民事公益诉讼成本困扰。法律并未明确承担高昂的公益诉讼费用的主体,致使民事公益诉讼发展缺乏动力[11]。

  2、解读《检察机关提起公益诉讼试点方案》

  我国检察机关提起的民事公益诉讼既不同于英美法系法官发挥能动性,通过个案来发现应有之法,也不同于大陆法系由明确的立法授权,而是由较低效力的司法解释等规范先规定检察机关的民事公益诉讼起诉资格,在司法实践经验积累丰富、时机成熟后再上升为民事诉讼法等的具体规定。如今年5月通过的《检察机关提起公益诉讼试点方案》,由最高人民检察院7月公布,明确规定检察机关提起公益诉讼的资格,并明确规定了试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出明确规定。检察机关以公益诉讼人的身份提起公益诉讼,可以向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等诉讼请求。另外,为了提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,对检察机关提起公益诉讼设置了诉前程序。检察机关提起民事公益诉讼之前,检察机关应依法督促或支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼,法律规定的机关或有关组织应在收到督促或支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。经过诉前程序,法律规定的机关或有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼。

  最后,该方案对其他事项的规定指出检察机关提起公益诉讼免缴诉讼费用,这就解决了公益诉讼的成本困扰。虽然该方案仅是在试点地区实施,条文规定略显粗糙,但对我国公益保护司法实践则具有重要意义。

  3、 我国民事公益诉讼制度与程序完善

  我国民事诉讼法对环境公益诉讼进行原则性规定,检察机关提起公益诉讼试点方案的实施,则是对检察机关作为原告提起公益诉讼的肯定,是我国公益保护实践迈出的重要一步。但是,该试点方案并未对民事公益诉讼具体配套制度进行详细设计,我国立法层面上仍需要对公益诉讼制度进行完善。

  (1)明确规定检察机关提起公益诉讼的原告地位

  我国民事诉讼法第55条应作修改,将法律规定的机关明确为检察机关可向人民法院提起公益诉讼。

  (2)案件受理

  《检察机关提起公益诉讼试点方案》规定了检察机关提起公益诉讼的范围,即检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件;对生态环境和资源保护、国有资产保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。作为国家利益和社会利益的守护人,在民事公益诉讼中,检察机关是积极主动发现损害公益的案件,而不是被动受理公民或组织提供的线索而立案。

  目前我国《民事诉讼法》中将公益诉讼的范围局限于环境污染和侵害众多消费者合法权益的两种类型,随着社会发展,还会有涉及到其他公益的案件发生,为防止严重后果发生,笔者建议我国应对公共利益的界定方法进行立法,可采用概括加列举式,有利于司法机关适用,同时也有利于对公共利益的保护。

  (3)立案审查

  检察机关对案件进行立案审查主要是看有无侵害或可能侵害公益的行为;该行为是否是有行为主体的侵害行为。检察机关对材料进行审查,若符合上述两条件,应该立案审查。

  (4)调查取证

  检察机关有权在法律范围内对有关侵害公益的主体进行调查、收集证据,可以指派或聘请专家进行鉴定。

  (5)诉前通知

  若检察机关已确定有关行为侵害了公益,在向法院提起公益诉讼前应依法督促或支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼,法律规定的机关或有关组织应在收到督促或支持起诉意见书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。

  (6)提起公诉

  经过诉前程序,法律规定的机关或有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼。

  (7)举证责任承担

  民事公益诉讼实质上是民事诉讼的一种,在环境公益诉讼中,检察机关享有法定的调查取证权,并不意味着其要承担环境损害的主要举证责任,仍然实行举证责任倒置原则,被告应对自身行为与损害后果无直接因果关系进行证明。

  (8)诉讼费用

  为激发检察机关对公益维护的积极性,法律上应明文规定检察机关提起民事公益诉讼的诉讼费用予以免缴。

  (9)和解与调解

  由检察机关提起的民事公益诉讼,是否适用民事诉讼法规定的和解与调解程序呢,目前学术界对此颇有争议。本文认为,在民事公益诉讼中,若被告行为可能会危害到公益,对其进行通知,其并未作出任何改善,在诉讼过程中提出和解或调解,主动作出改善举动,此时检察机关考虑到公益维护的实效性以及及时性,可接受和解和调解,并通过公示制度将调解和解方案向公众公示[12],听取各方面意见后再进行结案。而对于已经对公益产生危害的行为,检察机关不应放弃任何诉讼请求,使得社会公益让步,从而导致公益受损。

  (10)被告能否提起反诉

  反诉是为了公平的保护诉讼双方当事人的权利,实现诉讼经济,而规定在民事诉讼中的本诉被告可以以本诉原告为被告,提出旨在抵消、吞并或排斥本诉诉讼请求的反请求。民事公益诉讼与一般民事诉讼相区别,即权利主体与诉讼主体的不一致,公共利益的真正主体是国家、社会和不特定的多数人,这种不一致性使得公共利益真正主体不可能作出某种具体行为来侵犯对方当事人利益,从而不可能有反诉行为的存在。若检察机关提起民事公益诉讼不当致对方损害的,可通过国家赔偿途径进行救济[13]。

  

  [①] 参见李明辉:《公益诉讼的法哲学解读》,载《甘肃政法学院学报》2014年第6期。

  [②] [美]庞德:《通过法律的社会控制》,商务印书馆1984年版,第41页。

  [③] 参见许尚豪:《公益诉讼的当事人研究---从‘公益’、‘共’益及‘第三种利益’说开来》,载《兰州学刊》2015年3月。

  [④] 参见华小鹏:《论公益诉讼制度的本质与我国民事公益诉权的完善》,载《河南师范大学学报》2014年11月第41卷第6期。

  [⑤] 参见韩波:“公益诉讼制度的力量组合”,载《当代法学》2013年第1期。

  [⑥] 参见徐淑琳:“论我国环境公益诉讼原告主体的构建模式”,载《商丘师范学院学报》2014年11月第30卷第11期。

  [⑦] 参见祝琳:《论检察机关提起民事公益诉讼的理论依据》,南京大学2013年法律硕士毕业论文。

  [⑧] 参见张加林:《检察机关参与公益诉讼的模式选择》,载《人民检察》2015年第11期。

  [⑨] 参见林晓慧:《 检察机关提起环境公益诉讼的司法实践与完善》,厦门大学2014年法律硕士毕业论文。

  [⑩] 参见林晓慧:《 检察机关提起环境公益诉讼的司法实践与完善》,厦门大学2014年法律硕士毕业论文。

  [11] 参见张加林:《检察机关参与公益诉讼的模式选择》,载《人民检察》2015年第11期。

  [12] 参见广州市番禹区人民检察院课题组:《 检察机关提起环境公益诉讼制度研究》,载《中山大学法律评论》第9卷第1辑。

  [13] 参见广州市番禹区人民检察院课题组:《 检察机关提起环境公益诉讼制度研究》,载《中山大学法律评论》第9卷第1辑。

 

 
 江西省崇仁县人民检察院版权所有
技术支持:正义网 京ICP备10217144号-1
本网网页设计、图标、内容未经协议授权禁止转载、摘编或建立镜像,禁止作为任何商业用途的使用。